“多规合一”试点经验盘点|研究院

随着社会经济的日益进步，“多规合一”逐渐引领规划领域发展方向，其工作具有明显的政治性和探索性。2014年8月，国家发改委等多部门联合下发通知，在全国28个市县开展“多规合一”试点。2016年4月，宁夏继海南省后成为第二个开展空间规划省级试点。本文从省、市、县三个层面分别选择了一个案例做以介绍，从中分析试点开展背景、技术方法和取得的成果，借此望有抛砖引玉之效。

宁夏自治区按照“一张蓝图、一套标准、一个系统、一套制度”的要求统筹全区建设，基于自治区统一的政务网络及公共云平台，整合规划编制、审查、决策、实施、监督、公众参与六大功能；纵向覆盖自治区市县两级，横向对接同级规划相关部门，搭建由一个数据库、六个应用系统与一个门户网站构成的“1+6+1”规划管理信息系统，实现空间治理体系和治理手段现代化。借助此前已建成的全区统一电子政务外网和公共云平台，采用分立部署、分级使用、自我管理的模式，纵向上实现自治区、市县规划管理系统联动；横向上与自治区国土资源厅地理空间信息共享库进行对接，实现了现状数据的即时浏览，与自治区发改委投资项目在线审批监管平台深入对接，形成审批加并联的在线业务协同模式；真正实现了上下左右互联互通，打破了信息孤岛。

厦门市开展“多规合一”的背景

厦门市域总面积1699平方公里，2015年总人口已达386万，人多地少，发展空间极为有限，面临岛内外发展不平衡、经济社会发展不协调、城乡发展不协调、资源环境约束趋紧、发展成本趋高等问题，厦门市将“多规合一”作为推动城市科学发展的一项重要手段。具体来看主要解决两大方面问题：解决项目落地难的问题，提高资源使用效率；解决项目落地慢的问题，提高审批效率。

厦门市“多规合一”的具体做法

1.战略引领

厦门市“多规合一”以《美丽厦门战略规划》为引领，各规划均需符合战略规划。《美丽厦门战略规划》高于所有规划，战略规划确定的厦门城市空间发展战略统一了思想，奠定了“多规”的基础。“多规合一”就是“战略”的具体化，是全市的一张蓝图。

2.组织架构

厦门市在“多规合一”试点工作中，成立了以市委书记为组长的工作领导小组，定期召开专题会议，协调解决“多规合一”工作中的突出矛盾，逐项落实生态控制线方案和建设项目。

3.编制内容

厦门市按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，划定生态控制线、建设用地增长边界控制线、海域及滩涂控制线等三条控制线，将“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。一是突出底线思维，优先划定981平方公里生态控制线。二是划定640平方公里建设用地增长边界，明确城市潜在增长空间。三是划定海域及滩涂78平方公里。

4.信息平台

为加强跨部门的数据共享、交换与更新，由厦门市城市规划设计研究院牵头，建立了全市统一的信息共享和管理平台，依托市政务网络和服务总线接入各区和各委办局，实现与规划、发改、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、卫生、农业等部门业务管理信息系统的协同管理。信息平台实行统一的全市坐标体系和数据标准，保障空间资源共享；实行统一系统接口标准，支持各单位业务系统与平台的新型交换。

厦门市“多规合一”工作成效

1.解决差异图斑，盘活土地资源

通过对土地利用总体规划、城市总体规划之间差异图斑的逐一处理，调出生态控制线范围内的已收储农地转用和国有建设用地、梳理批而未供等用地，盘活33平方公里的建设用地，优先保障民生、基础设施和重大产业项目的用地需求，强化了土地的节约集约利用和对低效用地的二次开发。

2.梳理公共项目，保障民生发展

通过对接国民经济和社会发展规划，对“十二五”建设项目需求进行梳理，根据项目类别，共梳理全市重大项目548项，优先保障民生发展和基础设施项目落地。

3.优化审批流程，简化报审材料

依托业务协同平台，厦门市实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，实现了审批时限的大幅压缩，即从项目立项申请到用地规划许可证阶段累计从53个工作日压缩到10个工作日。通过梳理各部门审批必备材料，消减了重复和不必要的申报材料，大幅精简。

4.构建城市空间管理平台

厦门市通过“多规合一”信息平台，实现在同一空间基准上统筹经规、土规、城规，以及环保、林业、水利和海洋等各部门的规划，通过信息化手段，建立统一的空间规划体系，形成全市空间规划管理信息系统，并依托统一的管理协同平台，推动政府行政的透明度和审批效率的提高。

琼中县开展多规合一背景

琼中黎族苗族自治县地处海南岛中部，全境面积2704.66平方公里。琼中县是我国极少的热带原始森林集中地区之一，森林覆盖率高达83.7%，空气质量达到二级以上天数占全年比重100%，水资源占海南省多年水资源总量12.9%，具有很高的生态地位。琼中县现有规划项目40余项，按其中主要的空间类规划15项。与海南其他市县情况相同，主要的空间类规划存在布局矛盾、规划基准年限不一致、部分规划已到规划期末，面临修编或重编的问题。

琼中县多规合一编制特点及成效

1.优化技术路线，促进形成技术共识

琼中县“多规合一”编制过程中，吸取其他试点市县经验，对海南省统一技术规程进行了落实和优化，形成了较为完善的技术路线：将布局工作分为结构布局、蓝图布局和矛盾识别与消除三部分，明确了战略引领规划结构布局，进而指导具体的蓝图布局，并通过划定蓝图控制线和制定管控要求，互动消除多规矛盾的工作思路；提出了蓝图布局由控制线体系和用地图斑共同构成，在促进形成统一的控制线体系过程中起到了积极作用。

2.优化多规协调方法，形成一张蓝图

琼中县的多规协调方法按照海南省级控制线下发和部门规划推进时序，分为六步。首先进行多规内部优化，创造多规协调的接口。以城规为主导，划定2030年增长边界，同步推进土规和林规的规划目标落实与现状校核；第二步对城规用地布局进行优化，解决城乡建设用地与基本农田、公益林之间的矛盾；第三步推进城规与土规的“双规合一”，结合“十三五”重点项目布局，消除2020年城规、土规的建设用地矛盾，形成城规与土规的建设用地协调初步方案；第四步推进城规、土规、林规的“三规”合一，协调解决规划建设用地布局与公益林、基本农田之间的矛盾；第五步实现城规、土规、林规和环规的“四规合一”，协调解决规划用地布局、公益林与生态保护红线之间的矛盾；最后落实省级基础设施布局，协调解决基础设施用地与其他规划之间的矛盾，形成“一张蓝图”。实际操作中，由于空间发展与保护之间的博弈、省级部门的管控要求和审查要求的不断变化等原因，多次出现从以上六个步骤随机开始的重新协调。

3.优化全域布局方案，促进空间资源高效利用

• 坚持战略引领，优化全域发展格局

按照海南省总体规划的战略指引，结合十三五规划目标，规划确定了琼中的战略目标和发展愿景，并提在区域协调、城乡建设、产业发展、生态保护等方面明确了战略行动。在发展战略指引下，规划明确了琼中县的整体开发格局为“一心（县城）一园（海南中部绿色产业园）一带（重点城镇与产业发展带）八区（八个重点开发的生态旅游度假区）”，并引导建设用地向重点开发地区集中。

 • 坚持生态优先，实施最严格的生态空间刚性管控

规划确定琼中县的生态保护格局为“十廊（生态廊道）、八源（生态源）、多点（生态节点）”；高标准划定了占全域面积接近60%的陆域生态保护红线，远高于全省平均水平；严格落实海南省生态保护红线管控要求，全面清退不符合管控要求的规划用地，总计约9平方公里。

• 坚持集中集约，促进建设用地高效利用

规划共腾退低效建设用地约14平方公里，结合水库水面用地指标的调整，解决了琼中县一直以来现状土地利用指标倒挂的问题；科学划定19处城镇开发边界，并将开发边界外未开发利用的分散建设用地约19平方公里调入到边界内集中布局。

• 推进全域旅游和精准扶贫，创新集体经营用地使用模式

规划提出以乡村旅游项目作为“精准扶贫”的抓手，通过核减不符合管控要求的乡村用地（如位于滞洪区内）等方法保障发展乡村旅游的集体经营用地，谋划并落实乡村旅游项目20余项，落实农场项目及生态移民安置项目14项，有效的保障了广大农村地区发展，切实提高农民收入，为精准扶贫提供了空间保障。